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“一带一路”与中国的“新改革开放”

2017-11-22 编辑:Obliviate 来源:FT中文网

薛力:“一带一路”意味着中国从“开放自己”到“既开放自己也开放别人”,周边发展中国家成为外交优先方向。

“一带一路”与中国的“新改革开放”

本文为作者“一带一路与中国外交转型”系列评论之二十二

“一带一路”在2013年下半年刚推出时,很少研究人员敢认定,这是新一届中国政府确定的对外关系顶层设计,会有这么丰富的内涵,会产生这么多的成果,会在全球产生如此大的影响。当然,“一带一路”本身也有一个充实、完善的过程。现在,“一带一路”建设已经进行到第五个年头,并且即将进入第六个年头。在此关头,有必要梳理一下“一带一路”的性质、特点及其面临的挑战。

“一带一路”的性质

“一带一路”对内是发展战略之一,对外是国际合作倡议,整体而言是一个战略构想(strategic conception),其目的是以和平手段实现国家复兴、构建人类命运共同体。

实现“中华民族伟大复兴”的“中国梦”,是习近平甫就任党和国家领导人即提出的政府工作目标,而“一带一路”建设将与其他战略配套服务于中国的进一步发展。正如习近平在2016年8月17日举行的“推进‘一带一路’建设工作座谈会”上提出的:“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展是“十三五”时期和更长时期三个大的发展战略。事实上,为了落实“一带一路”,中央政府成立了专门的机构:“推进‘一带一路’建设工作领导小组”,并配备了强有力的领导班子,政治局常委、常务副总理张高丽任组长。许多中央部委制定了本部门落实“一带一路”的规划,各个省市自治区在制定本地区发展规划时,都努力与“一带一路”挂钩,以便更好地获得中央政府的政策与资金支持。

中国没有权力为其他国家制定发展战略,也无法强迫其他国家参与“一带一路”建设。只有当其他国家切实感受到参与的好处,才会有参与的积极性。这就决定了“一带一路”对其他国家来说,只能是一种合作倡议或者合作构想,而不可能是一种战略。

人类命运共同体是新一届中国政府关于未来世界秩序的主张,是现有世界秩序的一种改良方案,而“一带一路”建设则是通向人类命运共同体的途径。因为,中国是现有国际体系的最大受益者之一,这一体系是二战后各个国家共同努力下建立起来的。这一体系有力地维护了世界和平,实现了战后经济的发展,但也存在一些不足,2008年爆发的世界金融危机证明了这一点。作为第二大经济体、世界经济增量的最大贡献者,中国有能力与信心提出自己的世界秩序主张,即构建人类命运共同体,让人类共同享有一个更为美好的未来。

“一带一路”与中国的“新改革开放”

“一带一路”的特点

“一带一路”是三大发展战略中唯一的对外发展战略,是以习近平为首的新一届中国政府做出的重大外交决策,其对中国和世界的影响将不亚于(甚至可能超过)邓小平等领导人在1978年制定的“改革开放”决策。“一带一路”战略构想的推行意味着“第二轮改革开放”——更准确地说,是“新改革开放”,它具有以下特点:

首先,从“开放自己”到“既开放自己也开放别人”。中国过去40年的改革开放,主要是对发达国家开放,在政治、军事、经济、文化等各个方面学习或借鉴发达国家经验,其中经济是重心,强调“发展是硬道理”。而在“一带一路”建设中,一方面中国将继续向发达国家开放,特别是在服务业、先进制造业等方面,以便打破各类利益集团对改革的阻挠,从而实现“以开放促改革、促发展”(习近平语)。这方面是过去40年改革开放的继续。另一方面,中国将致力于“开放别人”,如利用自己的资金、产能等方面的相对优势开发发达国家市场,利用自己在制造业、基础设施建设等方面的优势促进发展中国家的开放。这方面是新改革开放的突出特点。历史地看,还是对几千年来天下治理理念的重大调整:过去,历朝历代奉行的天下治理理念是“远人不服则修文德以来之”;现在,共和国政府依据新的时代特点,确定走和平崛起道路,把“合作共赢”视作新型国际关系的核心,为此大规模走出国门,深入“远人之乡”致力于“修基(础设施)建厂”,助力东道国的经济与社会发展。

其次,周边发展中国家成为中国外交的优先方向。1978年以来,中国外交的总体布局是“大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础、多边是重要舞台”,实际上针对各个大国的外交被放在优先位置,对美外交更长期处于“重中之重”的地位。“一带一路”战略构想提出后,周边外交的重要性明显提升。一些指标显示,以2016年为界,“周边外交”作为整体已经取代“大国外交”成为中国外交的优先方向。而在周边外交中,发展中国家的地位明显提升。发生这些变化的主要原因是:与周边国家建立良好的关系是实现“中国梦”的必要条件;与周边中小发展中国家强化政治经济关系,是中国展示大国责任的需要;与东部的日本、韩国等发达国家的经济关系已经达到很高的程度,进一步提升的空间有限,而与它们的军事、政治关系又不时受到冲击;与北部、西部、南部众多发展中国家的经济关系提升空间大,与其中一些国家的政治、军事关系密切;中西部省份需要通过强化对这些发展中国家的开放以发展自身。

当然,这并不意味着中国不再重视非周边发展中国家。中国始终把自己看作发展中国家的代言人,一些不在中国周边的发展中国家一直与中国保持良好的政治关系,而良好的政府间关系是进行“一带一路”建设的关键因素之一。因此,在强调与周边发展中国家合作的同时,一些位于非洲、欧洲、中东、拉美的发展中国家依然是中国推进“一带一路”建设的重要合作对象。

再次,中国努力在全球治理中发挥更大的作用。中国在全球产业链分工中整体上处于中下游,需要在国际合作中发挥自己的比较优势并推进产业升级,因此,经济上推进全球化符合中国的国家利益。不争的事实是,经济全球化也符合发达国家的利益,特别是在发达国家拥有比较优势的领域(如服务业、先进制造业、高科技)。文化上倡导多元化,认为文化没有优劣之分,丰富多彩的世界离不开多样化的文化。政治上主张国际关系民主化,各国的事情商量着办,反对干涉他国的内政,特别是用武力推翻他国政府。

中国在推进“一带一路”建设时欢迎任何国家参与,反而是一些国家以种种理由拒绝参加。中国在推动或构建国际机制的过程中,不搞封闭性小圈子,在倡导与推进FTAAP,AIIB,CICA等国际机制时,均是如此。这与奥巴马时期美国主导的TPP构成了鲜明的对比,也与特朗普处处高歌“美国优先”形成明显的反差。在对待既有的国际机制方面,中国致力于通过协商手段改变现有国际制度中的不合理成分,并承担大国责任,如增加在国际货币基金组织中的份额与联合国会费,签署气候变化的《巴黎协定》。

最后,中国在内政外交上越来越自信。内政上,既有的成功让中国政府坚信,各国有权利选择自己的发展道路与政治制度,中国特色社会主义是适合中国的发展道路与政治制度,中国共产党的领导是这条道路取得成功的关键因素。外交上,中国政府在全球治理中将表现出越来越多的中国文化特色。习近平在十九大报告中再次强调道路、理论、制度与文化等“四个自信”,原因即在于此。基督教文明中成长起来的国家,治理世界的方式通常是:在不同国家之间划分“他们”与“我们”的边界,在边界内通过一套机制把“我们”组织起来、并尽可能加以“均质化”。欧美主导的各类地区与全球秩序,高度重视机制化程度,以此作为判断成功与否的首要标准。中国文化则在强调秩序重要性的同时承认差异的普遍性,为此在治理世界时奉行“和而不同”原则,重视“自愿”与“舒适度”,而不强调机制化程度与均质性。因此,中国在推进“一带一路”建设的过程中有些西方国家觉得“奇怪”的做法:不强求对方参加、不强行推动机制化;既有不同类型的的伙伴关系国,也有合作只限于某些领域或某些项目的国家;周边国家欢迎,非洲与拉美国家也欢迎。

“一带一路”与中国的“新改革开放”

“一带一路”面临的挑战

研究“一带一路”的中国学者通常会同意:实施“一带一路”发展战略(或曰战略构想)是必要的。“一带一路”建设不会只执行几年,而将是个长期过程(张蕴岭教授甚至称之为“百年工程”),实施对象又主要是发展中国家,必然面临着许多困难与挑战。那么,如何让“一带一路”建设可持续、有效益,值得中国细思量。基于过去几年的研究与调研,这里列出几条。

如何确定重点国家,避免国家数量太多。过去几年,重点合作对象国多数位于中国周边且政局比较稳定,并且,它们或者长期与中国保持友好的政治关系(典型如巴基斯坦),或者是中国的全球战略协作伙伴(如俄罗斯),或者对“一带一路”高度热情(如哈萨克斯坦、柬埔寨、老挝,一定程度上还包括孟加拉国)。这些国家数量有限。2017年5月“一带一路”国际合作高峰论坛淡化了沿线国家的概念,强调“不论来自亚洲、欧洲,还是非洲、美洲,都是‘一带一路’建设国际合作的伙伴”。这意味着,理论上,全球符合上述条件的发展中国家都可以成为中国的重点合作对象国。但中国的资源与能力有限,不可能来者不拒。

那么,如何量力而行,从严掌握重点合作对象国? 确定“一带一路”框架下合作的规模是必要的。研究表明,过去几年对“一带一路”国家的投资占中国对外投资总额的15%左右。这个比重会变化,但“只能占小头,不超过对外投资额度的25%”或可作为掌握指征。

如何确定重点合作领域,避免涉及过多的领域。许多发展中国家具有强烈的发展动机,希望在尽可能多的领域与项目中与中国展开合作,并为此软硬兼施。在此情况下,如何评估合作领域与项目,避免介入安全与投资风险太大的领域,应该成为一个掌握指征。中国应特别慎重在海外推进300公里以上的高速铁路项目,将之限定于某些特定区间(如莫斯科到喀山),而把海外铁路推介的重点放在200公里以下的中低速铁路项目。并且,中巴油气管道、克拉地峡等都应该慎重从事。笔者将另文分析此类项目。

还有两种情况。一种是把“一带一路”建设项目当作无偿援助,多多益善;另一种是担心引入的项目太多或金额太大,将来无力偿还而陷入对中国的依赖。这两种情况都要求中国从严控制合作的领域与项目。

如何把握合作的进度,避免推进太快。经历了快速增长的中国公司,有必要重视一点:并非所有的发展中国家都希望快速发展经济、尽快推进项目建设。这些国家希望在充分讨论、达成共识的基础上推进项目建设,以减少项目的阻力与风险。如果中国公司急于推动项目,则会让东道国觉得没有得到应有的尊重,甚至产生种种疑虑,进而要求中国给出特别优惠的条件。这种情况并不少见。

这种情况下,中国的做法应该是:宁缺毋滥,宁慢勿快。原因在于:对于“一带一路”建设,没有任何国家、任何领域、任何项目是中国非做不可的;东道国是项目的发起方,中国是配合方,中国过于积极主动无疑弊大于利。

总之,十几亿人口的巨型国家通过和平手段实现崛起,推动人类命运共同体建设,是人类历史上前所未有的一项尝试。“一带一路”是为实现上述目标而确定的对外关系顶层设计,也是对外发展战略与战略构想。它是中国所需要的,也将增进全球福利。落实这一构想意味着中国步入了“新改革开放”。这一过程将持续相当长时期,并面临许多挑战。中国有必要在“一带一路”建设中以审慎态度从严选择合作对象国、领域与项目。

(注:作者是中国社科院世经政所国际战略室主任。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com)

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